UE: la nuova architettura istituzionale di Franco Russo

Come spesso accade è il giornale della Confindustria, Il Sole 24 Ore, a registrare con la maggiore

puntualità gli avvenimenti economici e istituzionali, cogliendone peraltro il senso politico, così

è stato per l’ultima iniziativa dell’Unione Europea, quella dell’unione bancaria, giudicata come

il più recente e di sicuro non l’ultimo atto del ‘restyling’ dell’architettura dell’UE

 

. IgnazioVisco, governatore della Banca d’Italia ed esponente di vertice dell’élite tecnocratica, ha messo

in evidenza che proprio la crisi dei debiti sovrani ha ‘provocato un salto in avanti nel processo di

unificazione’ mettendo in moto la ‘più profonda ondata di innovazione istituzionale’ che sia mai

avvenuta nell’UE2

.

Abituati, per un vizio culturale, a scrutare solo le istituzioni ‘politiche’ – il parlamento, il governo,

i ministeri … –, spesso si lasciano in un cono d’ombra quelle che contano nella sfera decisionale

economica e finanziaria. Per esempio, in un recente volume dal titolo Democracy and subsidiarity

in the EU, curato da Marta Cartabia Nicola Lupo e Andrea Simoncini3

(persone ben addentro

alle cose europee), si scandaglia il processo decisionale dell’UE trascurando gli organismi in cui

si è andato concentrando il potere sull’intero campo delle politiche economiche e di bilancio:

Commissione, ECOFIN, Eurogruppo, BCE in stretta coordinazione con i governi degli Stati

membri. Si continua ad esaminare l’UE alla luce dei Trattati di Lisbona come se dal settembre del

2010 non fosse stata avviata una riorganizzazione, rivelatasi radicale, dei complessivi meccanismi

decisionali sia a livello europeo sia a livello nazionale. Nel settembre 2010 l’ECOFIN avviò il

Semestre Europeo per innovare le procedure di bilancio dei Paesi dell’Eurozona che condusse nel

2011 all’emanazione del Six Pack, completato nel 2013 con il Two Pack, il tutto accompagnato

da due Trattati internazionali: il Fiscal Compact e l’ESM. Questa ristrutturazione dei poteri

decisionali, a partire da quelli economico-finanziari, in parallelo alle misure ‘non convenzionali’

della BCE, ha consentito all’UE di gestire la crisi dei mercati finanziari, dei debiti pubblici e

dell’euro, e di riorganizzare l’intero tessuto istituzionale.

L’Europa non si farà di colpo, sosteneva Monnet, e aggiungeva che essa sarebbe stata il risultato

delle crisi che avrebbe via via incontrato: la sua visione è stata ‘profetica’ e il suo ‘funzionalismo’

si è rivelato un metodo di azione vincente dato che nel fronteggiare anche la presente crisi l’UE ha

portato avanti l’integrazione sovranazionale.

Il processo di ristrutturazione dei poteri dell’UE ha dato vita a un’oligarchia che decide l’insieme

delle politiche pubbliche. Oligarchia che vede insieme forze dell’imprenditoria industriale e

finanziaria, banche, BCE, governi nazionali, tecnocrazia dell’UE: un ceto elitario che dispone

dei destini di 500 milioni di persone. La sua ragion d’essere e le sue finalità sono l’attuazione di

politiche per il funzionamento del mercato unico, di cui l’euro è strumento necessario. Le misure

monetarie ‘non convenzionali’ della BCE, che ha inondato le banche di liquidità a bassi tassi di

interesse, lungi dallo sciogliere l’intreccio tra banche e debiti pubblici hanno finito per rinsaldarlo,

sia nella fase di crisi acuta del 2011-2012 quando le banche con la liquidità fornita dalla BCE hanno

comprato titoli pubblici (salvando gli Stati), sia ora quando con il calo degli spread gli ‘investitori

internazionali’ comprano di nuovo titoli pubblici dei PIGS con il risultato di valorizzare anche i

titoli bancari. Banche e debito pubblico, da sempre, ‘insieme stanno e insieme cadono’. Ciò perché

mediante le transazioni tra BCE, banche e Tesoro quale emittente del debito pubblico si crea e viene

gestita la moneta unica necessaria per il ‘funzionamento efficace di tutti i mercati’ nella sua qualità

di valuta per gli scambi e di riserva

Se le rivoluzioni borghesi del Seicento e Settecento hanno avuto come obiettivo il controllo delle

finanze pubbliche, da sottrarre all’arbitrio delle monarchie assolute per devolverlo ai parlamenti,

oggi nell’UE questo controllo è nelle mani di un’oligarchia.

Le banche sono in una fase di ristrutturazione secondo modi e tempi dettati dal processo di unione

bancaria, che concentra a livello di UE e di BCE i poteri di regolamentazione, sorveglianza e

risoluzione delle crisi di insolvenza. A sostenere la riorganizzazione dell’economia, delle banche e

della finanza, sono finalizzate le nuove procedure del bilancio pubblico.

2.

Nell’Annual Growth Survey 20145

, la Commissione ha avvertito che la nuova governance, grazie

al Semestre europeo, richiede ‘un pubblico consenso e l’accettazione della necessità delle riforme’,

una più stretta coordinazione ex ante delle politiche economiche dei paesi dell’Eurozona al

fine di incrementare la produttività e la competitività, l’attuazione delle Raccomandazioni della

Commissione emesse in relazione ai DEF nazionali, sia dei Paesi nel ‘braccio preventivo’ sia di

quelli nel ‘braccio correttivo’.

La governance economica dei Paesi dell’Eurozona è regolamentata dal Six Pack e dal Two Pack.

Il Six Pack è costituito da cinque regolamenti e una direttiva: i regolamenti, identificati dai numeri

1173, 1174, 1175, 1176, 1177 ed emanati nel novembre 2011, riguardano i paesi della Zona Euro

mentre la direttiva 2011/85/UE concerne tutti gli Stati membri disciplinandone le modalità di

redazione dei quadri del bilancio.

Il Two Pack, che coinvolge i paesi della Zona Euro, si compone di due regolamenti del 2013, che

portano i numeri 472 e 473.

Per riassumerne i contenuti, nella maniera più neutrale possibile, ricorro alla sintesi offerta dal sito

della Camera dei Deputati. Il Six Pack mira a un’applicazione più stringente del Patto di stabilità e

crescita sancendo:

• l’obbligo per gli Stati membri di convergere verso l’obiettivo del pareggio di bilancio con un

miglioramento annuale dei saldi pari ad almeno lo 0,5%;

• l’obbligo per i Paesi il cui debito supera il 60% del PIL di adottare misure per ridurlo ad

un ritmo soddisfacente, nella misura di almeno 1/20 della eccedenza rispetto alla soglia del

60%, calcolata nel corso degli ultimi tre anni;

• un semi-automatismo delle procedure per l’irrogazione delle sanzioni per i Paesi che

violano le regole del Patto; le sanzioni sono raccomandate dalla Commissione e si

considerano approvate dal Consiglio, l’ECOFIN, a meno che esso non la respinga con voto

a maggioranza qualificata (‘maggioranza inversa’) degli Stati della Zona Euro (senza tener

conto del voto dello Stato interessato).

Ai Paesi che registrano un disavanzo eccessivo si applica un deposito non fruttifero pari allo 0,2%

del PIL realizzato nel’anno precedente, convertito in ammenda in caso di non osservanza della

raccomandazione di correggere il disavanzo eccessivo.

Il Two Pack rende più vincolante la parte preventiva e quella correttiva del Patto di stabilità e

crescita attraverso:

• il rafforzamento della sorveglianza economica e di bilancio degli Stati membri che

affrontano o sono minacciati da serie difficoltà per la propria stabilità finanziaria;

• il monitoraggio e la valutazione dei progetti di bilancio e per assicurare la correzione dei

disavanzi eccessivi degli Stati membri nella Zona Euro.

A questi fini gli Stati membri sono tenuti a:

• pubblicare i propri programmi di bilancio a medio-termine, basati su previsioni

macroeconomiche fornite da un organismo indipendente;

• presentare entro il 15 ottobre il progetto di bilancio per l’anno successivo;

• approvare la legge di bilancio annuale non più tardi del 31 dicembre;

• istituire un ente di controllo del bilancio indipendente.

La Commissione, qualora ritenga il progetto di bilancio di uno Stato membro non conforme agli

obblighi imposti dal Patto di stabilità e crescita, può chiedere, entro due settimane dalla ricezione

del progetto, la presentazione di un progetto di bilancio rivisto. Al termine dell’esame del progetto

di bilancio, al più tardi entro il 30 novembre di ogni anno, la Commissione adotta, se necessario, un

parere sul progetto stesso, da sottoporre alla valutazione dell’Eurogruppo6

.

Per la sessione di bilancio 2014, oltre al Six Pack già vigente dal 2011, è entrato in vigore il Two

Pack, per questo 13 paesi dell’Eurozona hanno presentato il 15 ottobre 2013 i propri progetti (i

Draft Budgetary Plans), tranne quelli sottoposti ai ‘programmi di aggiustamento’ che sono Cipro,

Grecia, Irlanda e Portogallo, i cui bilanci sono monitorati quotidianamente dalla Commissione o

dalla Troika.

Con puntualità il ministro Saccomanni ha spedito a Bruxelles il Draft Budgetary Plan redatto

direttamente in inglese. Basta esaminarne alcuni passi per rendersi conto di quanto profondo

sia il cambiamento del luogo decisionale del bilancio pubblico. Vi si legge che «in linea con le

prescrizioni del Two Pack, per la corrente sessione di bilancio l’Italia presenta per la prima volta il

Draft Budgetary Plan per aggiornare le proiezioni macroeconomiche e di bilancio pubblico indicate

nel Programma di Stabilità pubblicato in aprile e per dare i dettagli delle misure di aggiustamento».

Sono elencate tutte le misure per condurre sane politiche fiscali e per tornare sul ‘sentiero della

crescita’, indicando i tre indirizzi da seguire: la legge di bilancio del 2014 con il rispetto dei

parametri del deficit e del debito, il taglio del cuneo fiscale, i provvedimenti per recuperare

competitività e per riavviare le privatizzazioni7

.

Delle Tabelle statistiche e delle Tavole riassuntive delle politiche italiane, che formano la maggior

parte del Draft Budgetary Plan, è utile leggere la Tavola I 1-14, perché in essa si dà conto di come

la Legge di Stabilità 2014 risponda alle Raccomandazioni che la Commissione e l’ECOFIN hanno

rivolto all’Italia nel giugno-luglio 2013. Le Raccomandazioni sono state tutte accolte e soddisfatte,

e come prova si indicano meticolosamente articoli e commi della Legge di Stabilità relativamente

alla riduzione del debito, all’efficienza della PA, al rafforzamento del sistema finanziario, alla

flessibilizzazione del mercato del lavoro, al sistema fiscale e alla competitività: non il Parlamento,

non le forze sociali sindacali o associative e men che mai i cittadini sono i referenti del governo,

solo la Commissione è interlocutrice essendo essa anche il giudice dei bilanci pubblici.

Soprattutto giudice. Infatti nelle valutazioni che la Commissione ha emesso il 30 novembre

2013 le misure italiane sono state giudicate insufficienti, e perfino le statistiche economiche

sono state messe all’indice in quanto non elaborate da un organismo autonomo. Afferma la

Commissione che il Regolamento 473/2013 richiede che il bilancio sia redatto sulla base di

previsioni e dati elaborati da un organismo indipendente, che in Italia sarà l’Ufficio parlamentare

del bilancio, che di parlamentare non ha altro che la sede e i finanziamenti essendo un organismo

di esperti’indipendenti’, come prescrive la legge n. 243/2012. Proprio in questi giorni i presidenti

di Camera e Senato hanno pubblicato il bando di concorso per la selezione degli esperti, membri di

questo nuovo Ufficio che sottrarrà al Parlamento perfino il potere conoscitivo non più necessario

in quanto non ha più poteri decisionali in tema di bilancio.