RUOLO E FUNZIONI DEL PARLAMENTO di Franco Astengo

Il Presidente della camera, Ingrao

L’attacco alle prerogative parlamentari è, forse, il più feroce tra quelli condotti dalle forze politiche che intendono mutare al fondo la struttura istituzionale disegnata dalla Costituzione Repubblicana, trasformando la Repubblica da parlamentare a presidenziale.

Nel corso di questi anni si è cercato, con successo, di spostare l’antica “centralità” del Parlamento verso il prevalere dei concetti di “governabilità” e di “decisionismo”: tutte le parti politiche che si sono alternate al Governo e lo stesso governo dei “tecnici” che ha retto il Paese dal Novembre 2011 alla Primavera del 2013, hanno concorso pienamente a questo disegno, espropriando le Camere dalle loro prerogative più importanti ed agendo prevalentemente, sul piano della produzione normativa, attraverso gli strumenti dei decreti legge e delle leggi delega.

Il punto di vero deperimento, però, nel ruolo dell’istituzione parlamentare è stato riscontrato, almeno dal punto di vista di chi tende a privilegiare la funzione di rappresentanza, nella capacità di espressione del dibattito  politico in relazione alle diverse “sensibilità” (per usare un termine “togliattiano”) culturali, politiche, sociali presenti nella società italiana.

Si è così pensato di riprendere i “fondamentali” di questa delicata materia, tentando di ricostruire – prima di tutto - sul piano teorico ruolo e funzioni del Parlamento, anche in relazione proprio a quanto disposto dal dettato costituzionale vigente, tenendo anche conto dell’incidenza che hanno avuto le diverse modifiche dei regolamenti.

Sia l’eco del principio della tripartizione dei poteri, interpretata in modo forse eccessivamente meccanico come l’equivalenza tra Parlamento e potere legislativo, sia l’architettura del testo costituzionale italiano che dedica grande attenzione alla formazione delle leggi (com’è definita la sezione II del titolo I della seconda parte), sia, infine, l’evoluzione specifica del nostro sistema istituzionale nell’arco della seconda metà del ‘900 che aveva visto le due Camere ( e le loro commissioni) essere sedi effettive dell’elaborazione di gran parte dell’attività legislativa, hanno a lungo spinto per un’identificazione pressoché completa delle funzioni parlamentari con la funzione legislativa.

Il Parlamento italiano, però, come del resto tutti i Parlamenti degli Stati Democratici, resta titolare anche di altre funzioni, alcune delle quali altrettanto importanti rispetto a quella legislativa.

Prima fra queste la funzione rappresentativa: a ben vedere, infatti, quella rappresentativa non è “una delle funzioni” ma la natura stessa che contraddistingue il Parlamento: tant’è che in sua assenza lo stesso Parlamento non potrebbe definirsi tale ed è proprio in nome della rappresentanza, di questa sua natura rappresentativa, che è chiamato a svolgere tutte le funzioni che gli sono attribuite.

 Occorre far notare, inoltre, che l’attuale legge elettorale in vigore in Italia riduce fortemente la capacità rappresentativa delle Camere, per una molteplicità di ragioni: dal premio di maggioranza, alle liste bloccate, all’asimmetria sistemica nella formula elettorale tra i due rami del Parlamento, alla disparità nella determinazione delle soglie di sbarramento.

Al fine di cogliere la ricchezza delle funzioni svolte dal Parlamento, ancora oggi ci si richiama frequentemente all’antica classificazione delle funzioni parlamentari proposta da Walter Bagehot con riferimento alla Camera dei Comuni di metà ‘800.

Secondo tale classificazione (Bagehot 1867) il Parlamento deve: eleggere un buon governo, fare buone leggi, educare bene la nazione, farsi correttamente interprete dei desideri della nazione, portare compiutamente i problemi all’attenzione del Paese.

Certo, oggi la classificazione di Bagehot non può più essere riproposta tale e quale, se non altro perché il rapporto tra Parlamento e opinione pubblica si è profondamente trasformato, essendo ormai condizionato in forma decisiva dai mezzi di comunicazione di massa e dal processo d’innovazione tecnologica che questi hanno incontrato, in maniera vorticosa, in particolare durante l’ultimo decennio.

Dell’antica classificazione di Bagehot debbono però essere mantenuti gli aspetti senza dubbio più acuti e innovativi consistenti, da un lato, nella consapevolezza che le funzioni del Parlamento si muovono lungo uno spettro ampio e debbono, perciò, articolarsi secondo tipologie complesse e non semplicemente secondo l’asse governo/parlamento, come intendono i corifei della “governabilità” ad ogni costo.

Riassumendo possiamo così reinterpretare le cinque funzioni fondamentali del Parlamento:

1)      La funzione d’indirizzo politico, inteso come determinazione dei grandi obiettivi della politica nazionale e alla scelta degli strumenti per conseguirli, in specificazione dell’attualizzazione e dell’opposizione – dai diversi punti di vista – del programma di governo;

2)      La funzione legislativa, comprensiva dei procedimenti legislativi cosiddetti “duali” che richiedono cioè la compartecipazione necessaria del Governo o di altri soggetti dotati di potestà normativa;

3)      La funzione di controllo, definita come una verifica dell’attività di un soggetto politico in grado di attivare una possibile attività sanzionatoria;

4)      La funzione di garanzia costituzionale, da interpretarsi come concorso delle Camere alla salvaguardia della legittimità costituzionale nella vita politica del Paese;

5)      La funzione di coordinamento delle Autonomie, sempre più complessa da attuare in un sistema che, nelle sedi di raccordo esistenti sia a livello internazionale che infranazionale tende a privilegiare il dialogo tra esecutivi.

In conclusione si può affermare che è chiamata in causa l’attività del Parlamento come organo dello Stato – ordinamento: cioè la Repubblica e di conseguenza la priorità dell’assolvimento del compito della più elevata capacità rappresentativa della molteplicità di articolazioni politiche, sociali, culturali, esistenti nella realtà nazionale.

Al fine di realizzare al meglio questo compito entra in scena, quale fattore fondamentale, la legge elettorale: un tema di grande delicatezza al quale va prestata grande attenzione in un’ottica “sistemica” e non certo d’interesse contingente di questa o quell’altra forza politica.